在大陆，北京是第一个以规范性文件确立在城市规划管理中确立交通影响评价制度的城市。2001年10月，经北京市市政府同意，北京市规划委员会正是出台了《关于对部分新建项目进行交通影响评价的通知》，通知实质上宣布在北京已经建立了交通影响评价制度，并明确提出“交通影响评价及审查论证的结论，是建设项目设计方案审查的主要依据之一，可参照报告确定的指标，提出对建设规模及土地开发强度的控制要求，明确由业主方承担的改善建设工程周边交通环境的项目，必要时提出对项目停建或缓建的意见”。不仅如此，该《通知》还规定凡进行交通影响评价的项目“均需由项目业主方委托符合资质的设计或咨询机构进行交通影响评价”、“进行建设项目交通影响评价咨询工作的机构应具有城市规划和交通咨询甲级资质。”

2002年2月，南京市规划局与公安交通管理局出台了《关于“大型建设项目交通影响分析”规划管理程序的有关规定》，在该文件中概括地提出了需要进行交通影响分析的建设项目以及交通影响评价管理程序，如规定“在南京市市区范围内交通敏感地段规划选址、审批的大型公共建筑项目应遵守本规定”。

北京、南京的规划部门在2001年、2002年即在城市规划管理中确定了交通影响评价制度，是非常有远见的，实践也证明，这对解决日益严重的城市交通问题起到了未雨绸缪的作用，对城市土地开发与交通问题的有机结合进行了有益的探索，将城市交通问题纳入了科学与法治的轨道。但是，由于两个城市出台的规范性文件较早，也没有其他可以借鉴的经验，这两个城市的有些做法难免带有许多探索性质。尤其是随着《行政许可法》的实施，其中有的地方已经与《行政许可法》发生冲突，而有的地方则留下法律空白，使得交通影响评价制度的实施，还存在诸多的法律障碍。

如北京市《关于对部分新建项目进行交通影响评价的通知》规定“交通影响评价及审查论证的结论，是建设项目设计方案审查的主要依据之一，可参照报告确定的指标，提出对建设规模及土地开发强度的控制要求，明确由业主方承担的改善建设工程周边交通环境的项目，必要时提出对项目停建或缓建的意见”。根据《行政许可法》第二条的规定“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”因此，在城市规划管理中建立交通影响评价制度，实质上就是是否允许某项项目进行建设，即一项行政许可，其法律地位相当于“一书两证”。

但是，“一书两证”制度的建立，在《城市规划法》第三十、三十一、三十二条中是有着明确的规定的。而根据《行政许可法》第十七条的规定“除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。” 北京、南京的规划部门的规范性文件，却属于《行政许可法》第十七条规定的“其他规范性文件”，因此，规划部门的文件法律效力太低，如果以它们为依据，是不能设定交通影响评价制度的。

2004年5月1日开始实施的《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第三条规定“县级以上地方各级人民政府应当建立、健全道路交通安全工作协调机制，组织有关部门对城市建设项目进行交通影响评价，制定道路交通安全管理规划，确定管理目标，制定实施方案。”。根据《行政许可法》第十二条的规定“下列事项可以设定行政许可：(六)法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项”。

由于《道路交通安全法实施条例》作为行政法规，是可以设定行政许可的。因此，随着《道路交通安全法实施条例》的实施，城市规划管理程序中的交通影响评价制度有了法律依据。相应地，北京、南京以及其它正试图建立交通影响评价制度的城市，必须以《道路交通安全法实施条例》为建立交通影响评价制度的最高法律，所颁布的所有文件均不得与其冲突，并应当依据《道路交通安全法实施条例》对其已经颁布的文件进行自查，凡与《道路交通安全法实施条例》发生冲突的，都应当予以修改。

由于《条例》规定“县级以上地方各级人民政府应当……组织有关部门对城市建设项目进行交通影响评价”，因此，城市规划管理中的交通影响评价制度不仅已经建立了起来，而且是县级以上地方各级人民政府的法定义务，并应当获得与“一书两证”同等的法律地位。

遗憾的是，由于《道路交通安全法实施条例》对交通影响评价制度规定的太原则，不仅没有规定交通影响评价制度与城市规划管理的衔接问题、编制问题，甚至连交通影响评价制度的主管部门这个首要的问题都没有确定，因此，交通影响评价制度要想真正获得与“一书两证”同等的法律地位，并得到同等的重视，还需要相关具体实施办法予以配套。这也是目前全国城市规划管理部门并没有因为《道路交通安全法实施条例》的实施，而正式确立交通影响评价制度的原因。本文认为，如果相关的法律问题不予解决，《条例》中极富远见的建立“交通影响评价制度”规定，将长期处于“休眠状态”。